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普惠金融文库由在线赌博网站-在线赌场 发起并资助，由中国金融出版社负责出版，旨在通过翻译普惠金融领域国际经典和前沿著作，助力中国普惠金融理论研究和实践探索，做好金融五篇大文章，推动新质生产力高质量发展。《数字普惠金融：理论、实践、工具、监管》是继《小微金融经济学》《新兴市场的普惠金融——可持续增长指南》之后的普惠金融文库的第三本译著，本书由中国人民银行原行长易纲撰写学术导读，译者是中国人民银行总行研究员穆争社、中国农业大学经济管理在线赌博网站 金融学博士研究生丁鑫、澳大利亚墨尔本大学商业与经济在线赌博网站 会计与金融学硕士研究生穆博、中国农业大学经济管理在线赌博网站 金融学博士研究生张洋。

数字普惠金融：理论、实践、工具、监管

（Digital financial Inclusion: Theory, Practice, Tools and Regulation）

  译者：穆争社 / 丁鑫 / 穆博 / 张洋

  出版社：中国金融出版社

  出版时间：2025年2月

  书号：978-7-5220-2679-4

设计好正向的政策和财务激励机制，支持普惠金融商业可持续发展

中国人民银行原行长 

普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。商业可持续，是发展普惠金融应坚持的基本原则。只有坚持商业可持续，才能有效理顺激励约束机制，使市场能够发挥资源配置的基础性作用，金融机构才能持续向普惠客户提供有质量和效率保证的金融服务。同时，商业可持续也是金融机构不断发展和开展业务创新的必要前提，从而不断开发更好的金融产品和服务，更好地满足普惠客户的金融服务需求。普惠金融往往采用“保本微利、薄利多销”的盈利模式，但归根结底仍要考虑商业可持续问题，本质上应是商业性金融。

与此同时，由于普惠金融具有较强的社会效益，政府部门往往会提供一定的政策和财务支持，这也是普惠金融发展的重要助力。在这方面，最核心的问题和难点，是如何把握好政策支持的力度，并有效防范道德风险，确保市场仍然发挥资源配置的基础性作用。

我国结构性货币政策通过建立有效的激励约束机制，运用利率优惠再贷款或激励资金，引导金融机构自主决策、自担风险，以市场化方式将金融资源配置到特定领域，在充分促进普惠金融健康发展的同时，保持了政策的总量适度、有进有退，保障了市场机制持续发挥作用，有效防范了道德风险，支持了普惠金融商业可持续发展。

一、发展普惠金融是满足弱势群体金融服务需求的有效手段

2015年国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》强调，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。普惠金融的主要目标是向弱势群体提供金融服务。

（一）重视满足弱势群体的金融服务需求金融排斥是指直接或间接地排斥弱势群体获得正规金融服务的现象。英国金融服务监管局指出，金融排斥不仅源于金融机构从某一地区撤并营业网点，还在于居民虽然存在金融服务需求，但因市场或社会经济因素而无法获得金融服务。

不同收入的群体都应享有平等获得金融服务的权利。金融排斥的直接后果是使弱势群体难以获得金融服务。普惠金融致力于消除金融排斥，以服务弱势群体为主要目标。

农村是我国普惠金融发展的主战场，通过不断深化农村金融改革，创新适合“三农”特点的金融产品等供给侧结构性改革举措，促进普惠金融发展。

（二）积极借鉴普惠金融发展的历史经验普惠金融是在消除金融排斥的过程中逐渐发展的。分析普惠金融发展历程，有利于探究发展经验、吸取教训，推动普惠金融发展行稳致远。

从国际实践看，20世纪70—80年代开展的小额信用贷款是普惠金融的早期实践，典型代表是孟加拉国尤努斯博士通过小额信用贷款支持农村妇女脱贫致富而获得2006年度诺贝尔和平奖。2005年，联合国开展小额信贷年活动，强调按照市场化方式，实现千年发展的首要目标“根除极度贫困和饥饿”，普惠金融在全球“开花结果”。2008年，美国次贷危机导致全球陷入金融危机，此后引发了对向信用程度较差和收入较低者过度发放住房按揭贷款的反思，带动了对普惠金融发展边界的思考。2011年，普惠金融联盟发布的《玛雅宣言》提出了检验普惠金融发展成果的量化标准及指标体系，探讨了发展普惠金融的具体方向。同时，普惠金融也日益受到二十国集团（G20）高度重视，自2010年起，G20每年发布促进普惠金融发展倡议，在中国推动下，2016年提出《G20数字普惠金融高级原则》。

从国内发展看，早在20世纪30年代，一批仁人志士就开始了探索“救活旧农村”的乡村建设，重要举措之一是发展乡村普惠金融。代表性案例包括，费孝通提出发展信贷合作社，支持乡村工业发展，解决农民生计问题；梁漱溟在山东邹平乡村建设试验区设立农村金融流通处，方便农户贷款，支持农业合作发展；晏阳初在河北定县乡村改造试验中，倡导发展农民合作银行，帮助农民获得低息贷款。20世纪50年代，我国在发展生产合作、供销合作、信用合作的过程中，建立了以农村信用社为主体的农村金融体系，推动普惠金融发展。20世纪90年代，一些非政府组织依靠社会捐赠等，探索发展小额信用贷款支持扶贫工作，产生了较为广泛的影响，如1993年杜晓山、茅于轼建立的河北易县、山西临县小额信贷试验等。2003年我国开始深化农村信用社改革，中国人民银行以“花钱买机制”为政策目标，提供了1 800亿元央行专项票据资金支持，强化正向激励，经2~5年的努力，在农村信用社满足改革要求的前提下，该笔资金兑付成为农村信用社的资本金，填补了历史上体制原因造成的资不抵债窟窿，巩固提升了农村信用社支农服务主力军地位。2006年，受国际小额信贷年影响，小额信贷迅速传入我国，逐渐演化为具有中国特色的普惠金融。2013年党的十八届三中全会将发展普惠金融确定为国家战略；2015年、2023年国务院先后发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》和《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，普惠金融实践不断深入；2023年召开的中央金融工作会议提出做好普惠金融等“五篇大文章”，指明了普惠金融高质量发展的方向。

二、实现商业可持续是发展普惠金融的基本要求

金融机构发展普惠金融的动力是实现商业可持续，盈利模式是“保本微利、薄利多销”，以持续向弱势群体提供可负担成本、适当有效的金融产品。

（一）实现商业可持续发展是发展普惠金融的动力金融机构是供给普惠金融产品的市场主体。实现商业可持续发展是金融机构发展普惠金融的最终目标和持续动力，只有实现商业可持续发展，才能确保金融机构成为普惠金融产品的强大供给主体，才能激励其不断创新普惠金融产品，更好地满足弱势群体普惠金融需求。

因此，应在实现商业可持续的基础上，满足普惠金融的机会均等要求，不应要求不计成本、甚至亏本向弱势群体提供金融服务。

（二）实现商业可持续的前提是提供可负担成本、适当有效的普惠金融产品金融机构只有提供符合弱势群体需求的普惠金融产品，才能实现商业可持续发展。

普惠金融产品应能够满足弱势群体的适当有效金融需求。由于弱势群体此前接触的金融产品服务可能较少，其金融服务需求呈现逐步成长过程，而且其资产规模小、收入水平低，决定了更多需求的是比较基础的金融产品和服务，如存款、贷款、汇兑、支付等。同时，弱势群体多缺乏合格抵质押品，金融机构往往需要依据其信用评级发放信用贷款，小额信用贷款成为主要普惠金融产品。当然，随着普惠金融的深化发展，弱势群体普惠金融产品需求也将升级换代，拓展至理财、基金等投资需求。

普惠金融产品应能够满足弱势群体的可负担成本能力要求，这一要求具有可行性：普惠金融服务对象的长尾化特征，决定了普惠金融产品的规模经济特征鲜明，供给数量增加将会推动边际成本、平均成本不断下降，实现薄利多销。而普惠金融产品的初级产品特征，也可以充分运用金融机构现有的业务系统，不太需要投入高额的研发、创新成本。

（三）实现商业可持续发展的盈利模式一是以保本微利方式向单个金融消费者提供普惠金融产品。普惠金融的服务对象是弱势群体，决定了金融产品价格只能处于覆盖其可负担成本的较低水平，只能对单个金融消费者以保本微利的方式提供金融产品。但不能因此认为普惠金融是政策性金融。二是普惠金融产品具有薄利多销的特征。普惠金融的消费群体具有长尾化特征，决定了普惠金融产品的消费者数量巨大。三是如果能实现保本微利、薄利多销的盈利模式，就能实现商业可持续发展。普惠金融产品薄利和多销的有机结合，形成良性互动循环，努力实现普惠金融的商业可持续发展。这是商业性金融的典型特征，普惠金融具有商业性金融属性。

三、发展普惠金融需要适度有效的政策和财务支持

上述分析说明，发展普惠金融应坚持市场主导原则，可适当运用政府的支持政策推动普惠金融更好发展，财政政策和结构性货币政策是重要的支持政策。近年来，我国结构性货币政策在支持普惠金融发展方面取得了一系列突出成果。

（一）适度有效的政策和财务支持是发展普惠金融的重要手段一是外部主体支持的作用。首先，扩大金融机构盈利空间，增强发展普惠金融积极性。金融机构是市场主体，发展普惠金融是其实现商业可持续发展的手段。可借助外部主体支持，扩大金融机构发展普惠金融的盈利空间，增强其发展普惠金融的主动性。其次，降低普惠金融产品价格，减少金融价格排斥。金融机构按照保本微利、薄利多销的盈利模式，降低金融产品价格，但仍可能超过部分弱势群体的可负担成本能力而引发金融价格排斥。可依靠外部主体支持，进一步优化金融产品定价，让更多弱势群体能够获得普惠金融服务。

二是发挥政策支持的重要作用。实践中，外部支持主体可分为非政府组织和政府部门。非政府组织主要借助各种社会捐助等力量（如基金会、慈善机构等），获得低成本甚至免费资金，以较低价格甚至免费向弱势群体提供金融产品。但非政府组织商业可持续发展能力较差，规模较小，难以成为推动普惠金融高质量发展的主要力量。

政府部门主要运用财政政策和结构性货币政策等支持政策，在实现金融机构商业可持续发展的基础上，推动普惠金融全面发展。财政政策通过发挥财政贴息、贷款损失分摊机制、政策性融资担保公司等作用，激励金融机构扩大弱势群体金融服务。结构性货币政策是指在发挥市场配置金融资源基础性作用基础上，中央银行通过建立激励相容机制，运用优惠利率再贷款或激励资金，激励和引导金融机构将金融资源配置到特定领域。

财政政策与货币政策从资金来源到运用方式再到管理模式都有显著不同。中央银行以资产负债表扩张创造货币，包括结构性货币政策在内的各项支出都要体现在中央银行资产负债表上，花出的钱是资产，拿到钱的人会增加负债，这些钱将来还要收回，因此对于资金的管理更加严格，激励约束强，资金长期运用的效率和安全性更高。财政则是以税收为主要来源获取资金，每年都重新确定收支安排，花的钱是“泼出去的水”，不会收回，拿到钱的人直接获得收入，好处是可以帮助支持对象修复资产负债表，短期提振效果更加明显。因此，财政政策和货币政策各自独特的属性，决定了二者都非常重要并相得益彰，需要形成合力才能最大化政策效果。

在实施过程中，结构性货币政策充分尊重金融机构意愿，通过定向挂钩等方式，引导其按照市场化方式，自主发放普惠贷款，提供普惠金融服务。具体表现为：商业银行运用中央银行的激励资金，自主选择项目发放贷款，自行承担信用风险，发挥在识别项目中的专业性，将金融资源配置到特定领域符合要求的企业。结构性货币政策通过银行渠道传导，不直接补贴企业，传导效果较好，同时尽可能防范道德风险。

（二）结构性货币政策有力支持普惠金融可持续发展国际上，结构性货币政策工具主要是在经济危机时期常规货币政策工具失效时，发达经济体中央银行为稳定经济而进行的创新性尝试。20世纪30年代凯恩斯主义兴起，主流经济学理论认为货币政策应主要发挥短期需求管理作用。2008年国际金融危机期间，金融机构风险偏好降低，在宽松的货币政策环境下也出现了“惜贷”现象，流动性淤积在金融体系。“金融加速器机制”放大了这种阻碍，导致宽松货币政策情况下长期利率依然过高。此时，出台结构性货币政策，直接向小微企业等特定领域注入流动性，可以促进货币政策传导。此外，在信息不对称条件下，金融机构难以充分掌握借款人的真实情况，更偏向借款给大型企业或抵质押品充足的企业，这使得小微企业融资成为世界性难题。结构性货币政策工具对小微企业等特定领域的“定向滴灌”，可针对性地解决小微企业等薄弱领域的融资难题，优化了货币政策传导机制，也优化了金融资源的配置。

从我国情况看，结构性货币政策的主要表现为，中国人民银行通过提供优惠利率再贷款或激励资金的方式，引导金融机构自主决策、加大对特定领域的信贷投放，降低企业融资成本。再贷款工具是中国人民银行将再贷款与金融机构对特定领域的贷款投放挂钩，通过提供优惠利率再贷款激励，引导金融资源投向实体经济和经济薄弱环节。激励资金工具是中国人民银行根据金融机构对特定领域的信贷投放，通过衍生品方式直接向其提供激励资金，引导扩大普惠小微信贷投放。

四、我国结构性货币政策支持普惠金融发展效果良好

我国结构性货币政策注重加强与财政政策（如财政贴息）的有效配合，形成“几家抬”政策合力，发挥了“四两拨千斤”作用，有力支持了普惠金融发展。

（一）结构性货币政策发展历程主要经济体的结构性货币政策主要显见于应对2008年的国际金融危机、2020年的新冠疫情冲击。目前，已完成阶段性任务并有序退出。我国是结构性货币政策的先行先试者，以探索解决转轨经济面临的更多结构性问题。1998年，我国货币政策由直接调控向间接调控转型，但也保留了部分结构性货币政策工具。近年来，与主要发达经济体“大起大落”的调控方式不同，我国货币政策调控有着独特的“居中之道”，即注重跨周期预调和跨区域平衡，在收紧和放松两个方向都相对审慎、留有余地。在此背景下，我国进一步丰富了结构性货币政策工具，发挥其精准滴灌功能，取得良好效果，一定程度上减轻了总量型政策的压力，提升了货币政策的自主性、有效性。

2020年以前。我国结构性货币政策的运用集中于普惠金融领域，主要是通过创设和运用支农再贷款、支小再贷款、扶贫再贷款、再贴现、定向中期借贷便利等工具，引导金融资源流向“三农”、小微和民营企业等薄弱环节。目前，扶贫再贷款和定向中期借贷便利已完成阶段性政策目标并顺利退出。

2020年新冠疫情暴发后。我国进一步丰富了结构性货币政策工具，支持企业纾困解难，同时贯彻新发展理念、促进经济结构优化调整。前者主要是根据新冠疫情防控和经济恢复发展各阶段的问题，分批次、有梯度出台的3 000亿元抗疫保供再贷款、5 000亿元复工复产再贷款再贴现、1万亿元全面复工复产再贷款再贴现。后者主要是进一步拓展至服务经济发展阶段重点任务的结构性货币政策工具，如普惠小微贷款支持工具，碳减排支持工具，科技创新、普惠养老、交通物流、设备更新改造等专项再贷款。上述部分工具已完成阶段性任务并及时退出。

（二）结构性货币政策支持普惠金融发展的主要模式一是再贷款模式：支农支小再贷款、再贴现。中国人民银行长期运用支农支小再贷款、再贴现工具支持“三农”、小微企业融资，按照金融机构发放的合格贷款，等额提供优惠利率再贷款，引导其自主决策、自担风险扩大普惠信贷投放，取得了良好效果。截至2023年末，以支农支小再贷款2.7万亿元，带动牵引涉农贷款、小微企业贷款余额分别达到56.6万亿元、70.9万亿元，为支农支小再贷款额度的21倍、26倍。

为打赢新冠疫情阻击战，2020年1月31日，中国人民银行迅速创设3 000亿元抗疫保供优惠利率再贷款，引导金融机构自主决策、自担风险发放抗疫保供优惠贷款，中央财政按照优惠贷款利率的50%贴息。优惠利率再贷款与财政贴息的有效配合，“几家抬”政策合力的“四两拨千斤”作用显著。政策出台至2020年5月5日，9家全国性银行和10省市地方法人银行向7 037家抗疫保供重点企业累计发放优惠贷款2 693亿元，加权平均利率为2.50%，50%的财政贴息后，企业实际融资利率约为1.25%，撬动银行业金融机构为抗疫保供企业提供信贷支持达到4.5万亿元。

二是激励资金模式：普惠小微贷款支持工具。第一阶段，创设两项工具。2020年6月，中国人民银行创设两项工具，支持应对新冠疫情冲击：普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划。首先，向实施普惠小微企业贷款“应延尽延”政策的地方法人银行提供其延期贷款本金1%的激励资金。其次，按照实际发放普惠小微企业信用贷款本金的40%，向地方法人银行提供期限1年的优惠利率再贷款。两项工具发挥了“四两拨千斤”的撬动作用。2020年6月至2021年末，中国人民银行通过普惠小微企业贷款延期支持工具，累计提供激励资金217亿元，撬动地方法人银行延期普惠小微企业贷款本金2.2万亿元，引导银行业金融机构延期同类贷款本息16万亿元；通过普惠小微企业信用贷款支持计划，累计提供优惠利率再贷款3 740亿元，支持地方法人银行发放普惠小微信用贷款1.1万亿元，引导银行业金融机构发放同类贷款10.3万亿元。

第二阶段，两项工具接续转换。2021年末，中国人民银行将普惠小微企业贷款延期支持工具转换为普惠小微贷款支持工具，按照地方法人银行普惠小微贷款余额增量的1%给予激励资金；将普惠小微企业信用贷款支持计划并入支农支小再贷款管理。该项政策效果显著，截至2023年末，全国普惠小微贷款余额达到29.4万亿元、支持小微经营主体超过6 100万户、平均年利率为4.78%，分别较新冠疫情前的2019年增长2.54倍、增长2.23倍、下降1.9个百分点。

（三）结构性货币政策支持普惠金融发展的经验一是保持总量适度。结构性货币政策应服从货币政策总量调控目标，规模应合理适度，避免对市场配置金融资源造成扭曲。目前，我国结构性货币政策工具余额占中国人民银行总资产的比重约为15%、增量比重约为22%，与金融结构相似度较高的欧元区、英国、日本等处于同一水平。

二是有进有退。结构性货币政策工具短期内的正向激励作用较为显著，但随着时间推移，金融机构会将其视为一种半永久甚至永久性补贴，激励效果逐渐减弱，甚至产生道德风险。因此，应设置政策实施期限，政策到期后，应在科学评价实施效果和经济金融形势的基础上，作出出政策工具是否按期退出，或进一步优化、延续的决定。这也是国际上中央银行的通行做法。

三是建立激励相容机制。坚持市场化运行，通过将优惠利率再贷款或激励资金与金融机构的特定领域贷款数量挂钩，引导其自主决策、自担风险扩大特定领域贷款。

四是建立约束机制，防范金融机构套利行为，避免道德风险。首先，金融机构自担风险，做好自我监督。中国人民银行通过优惠利率再贷款或激励资金的方式给予激励，金融机构自主决策、自担风险发放特定领域贷款。其次，加强工具管理运用的审计等，做好外部监督。中国人民银行要求金融机构建立贷款台账，并联合行业主管部门事后随机抽查已发放贷款，若发现异常，将要求金融机构提供符合要求的新台账，或采取收回再贷款等措施，防范违规套取资金的行为。再次，做好信息披露，接受社会监督。自2022年第二季度起，在中国人民银行官网开设结构性货币政策专栏，按季度披露最新信息，保障政策工具全过程透明，接受社会监督。这也是主要发达经济体中央银行的做法。

五是发挥政策协同效应。加强政策顶层设计，注重结构性货币政策与财政政策、产业政策等的相互配合，发挥“几家抬”合力，形成供给体系、需求体系和金融体系相互支撑的三角框架，引导金融资源投向共同关注的领域，促进经济结构转型升级。